Chez les néo-démocrates comme chez les libéraux, on trouve une volonté de s’attaquer à l’enjeu de la protection des eaux douces, particulièrement en ce qui concerne l’implication des communautés autochtones dans la gestion de l’eau et l’adaptation aux changements climatiques. Les libéraux se sont notamment engagés à moderniser la Loi sur les ressources en eau du Canada, vieille de plus d’un demi-siècle, pour tenir compte des droits des Autochtones sur l’eau ainsi que des changements climatiques. (1) Ils comptent également faire de même avec la Loi sur les océans. (2) Le parti de Justin Trudeau avait également organisé des consultations au début de cette année en vue de la création d’une Agence canadienne de l’eau (ACE) dont l’objectif  général sera de renforcer la collaboration entre les paliers de gouvernement ainsi qu’avec les communautés autochtones afin d’assurer une bonne gestion de l’eau. (3)

Les néo-démocrates, quant à eux, comptent développer une stratégie nationale des eaux douces. (4) Ces derniers ont également récemment promis de reconnaître une personnalité juridique au fleuve Saint-Laurent. (5) D’ailleurs, les partis libéral et néo-démocrate comptent protéger 30 % des terres et des eaux canadiennes d’ici 2030. Rappelons qu’en septembre 2020, le Canada s’est joint à une coalition de pays s’étant fixé ces objectifs de conservation pour 2030. (6)

La protection des eaux canadiennes, celle des océans comme celle des lacs et rivières, est un enjeu national important. À lui seul, le Canada contient environ 20 % des réserves mondiales d'eau douce et 7 % de l'eau douce renouvelable du monde, soit l’eau qui se renouvelle par le cycle de l’eau. (7)

À travers le monde, les changements climatiques ont déjà modifié les cycles de l’eau, engendrant une panoplie d’impacts. (8.1) Ces impacts comprennent la fonte des glaces, la réduction de la durée de l’enneigement, l’augmentation des précipitations, des changements dans la chronologie de la disponibilité de l’eau affectant les écosystèmes et les activités économiques ainsi que l’intensification des phénomènes climatiques extrêmes comme les inondations et les tempêtes. (9.1)

Tous ces effets des changements climatiques laissent prévoir une baisse de la disponibilité et de la qualité de l’eau, surtout au sud du Canada, ainsi qu’une intensification des phénomènes extrêmes. (9.2) Parmi les plus à risques, on retrouve notamment les Grands Lacs, dont la variabilité des niveaux d’eau inquiète autant les chercheurs que les communautés locales aux prises avec des situations d’urgence. (8.2)

Une gouvernance fragmentée

Vu sa situation, sa position géographique et l’éventail de son utilisation, qu’on ne pense qu’aux 15 000 barrages gérés par une myriade d’administrateurs de natures différentes, la gestion de l’eau au Canada est un défi de taille. Si la responsabilité constitutionnelle des ressources en eau incombe surtout aux provinces, leur nature fait en sorte qu’elles sont également gérées par une panoplie d’acteurs, dont le gouvernement fédéral, et qu’elle se répartit également par secteur d’activité. (8.3) En entrevue avec le Pigeon, Hugo Tremblay, professeur agrégé à la Faculté de droit de l’Université de Montréal et spécialiste en droit de l’eau, explique : « On peut parler d’une certaine fragmentation qui est due au cadre constitutionnel, mais même à l’intérieur d’une province donnée, au Québec, inévitablement, le droit est fragmenté. »

La fragmentation de la gouvernance de l’eau entre nombreuses autorités, si elle peut permettre de mieux répondre aux besoins de populations locales, peut aussi entraîner des retards dans l’élaboration de politiques publiques et dans les capacités d’adaptation de ces autorités. (8.4) Discutant de cette fragmentation, Me Tremblay explique : « C’est impossible d’avoir un régime unifié, une règle simple pour gérer absolument tout. Au final, il faut toujours finir par descendre vers des règles qui sont plus particulières, ponctuelles, qui vont s’appliquer à des secteurs, à des activités particulières. »

Dans le Rapport sur les enjeux nationaux de 2021, publié par Environnement et Changement climatique Canada, on retrouve le constat que, malgré d’importants progrès dans les dernières années, de par leur rigidité et leur conception, « les organisations et institutions canadiennes sont inégalement préparées à gérer les risques liés à l’eau associés aux changements climatiques ». (8.5) Par exemple, de nombreux réseaux d’approvisionnement ont historiquement été conçus pour répondre aux besoins de certains acteurs influents s’intéressant à l’eau pour des fins d’irrigation, d’hydroélectricité ou d’autres usages uniques. Ceci peut empêcher que ces réseaux tiennent compte des besoins des écosystèmes et ne permet pas toujours une répartition équitable pour les utilisateurs plus récents. (8.6) S’exprimant sur ce côté secondaire des considérations environnementales, Me Tremblay explique : « Inévitablement, le droit de l’environnement se révèle une forme de patchwork pour s’attacher au principe fondamental qui flotte derrière le droit, c’est-à-dire la création de richesses. » Ainsi, il reste à voir si l’ajout d’une institution chapeautant la gouvernance de l’eau saura répondre au problème. « Comme disaient les Anglais, la preuve va être dans le pudding », opine avec humour Me Tremblay.

Aires marines protégées et personnalité juridique des cours d’eau, des voies vers l’avenir?

En ce qui concerne l’enjeu des aires marines protégées, les superficies marines côtières protégées sont passées 1 % à 14 % sous le gouvernement sortant. (10) Dans ces zones, les activités humaines sont strictement encadrées et la pêche est limitée ou interdite. (11) L’objectif est d’y conserver la nature à long terme en protégeant un écosystème dans son ensemble. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux peuvent créer de telles aires à l’aide de diverses lois, notamment la Loi sur les océans et la Loi sur les aires marines nationales de conservation du Canada. (12)

Au Québec, la création, en 2019, de la Zone de protection marine du Banc-des-Américains, un projet conjoint Canada-Québec au large de la côte gaspésienne, a été une première dans la province. (13) Des projets d’aire marine protégée dans le golfe et l’estuaire du fleuve Saint-Laurent sont également à l’étude. (14)

S’exprimant sur les promesses des partis quant à la protection d’aires marines, François Xavier Saluden, enseignant et chercheur en droit de l’eau et droit international général à l’Université de Montréal, l’Université du Québec à Montréal et l’Université Laval, explique : « Il y a un aspect politique clair. Le Canada est un mauvais élève, il faut pouvoir répondre à ces défauts. (...) Ça permet de rentrer un peu dans ses objectifs. Et puis, à côté, ça permet, ces aires-là, de participer à un effort de protection. » En effet, le Canada est le seul pays du G7 à avoir augmenté ses émissions depuis 2015. (15)

Ces aires marines protégées permettent aussi de pallier aux conflits d’usage qui résultent des multiples motifs d’utilisation, sources de pollution, lois sectorielles et paliers gouvernementaux qui encadrent l’eau. « Il y a une tendance dans les dix dernières années de ne pas toucher aux régulations sectorielles mêmes, donc aux sources de conflits d’usage, mais d’essayer de bâtir des zones protégées », explique M. Saluden. « On protège sur un plan environnemental, mais on fige les revendications d’usage. » Dans cette optique, le chercheur déplore le manque de refonte du droit de l’eau. Il envisage un droit qui inclurait la nature dans sa totalité, qui ferait le lien entre la nature et l’individu plutôt que de la traiter comme un environnement excluant l’activité humaine. Il invoque le concept de droit bioculturel, une approche écocentrique au droit  utilisée notamment par la Cour constitutionnelle colombienne dans sa reconnaissance de la personnalité juridique du fleuve Atrato. (16)

Au Canada, cette approche a inspiré les néo-démocrates à revendiquer la reconnaissance d’une personnalité juridique au fleuve Saint-Laurent. Cette initiative s’inscrit dans la lignée de la rivière Magpie, qui s’est vue reconnaître une personnalité juridique au début de l’année par une coalition d’administrations locales et d’organismes environnementaux, et d’un nombre croissant de pays reconnaissant des droits à la nature. (17,18) M. Saluden, qui est également chercheur associé à l’Observatoire international des droits de la Nature et qui travaille également à cette reconnaissance, précise : « L’idée qui est sous-jacente à ça est de simplifier les régimes, c’est-à-dire utiliser ça pour clarifier les points de contact, clarifier les recours en cas de pollution. » Comme il l’explique, cette reconnaissance permettrait d’inscrire dans le droit « une vision écosystémique et holistique du cours d’eau » et de mieux protéger cet ensemble avec des consultations qui sont plus représentatives des acteurs intéressés, notamment des communautés autochtones, sans toutefois empêcher complètement les activités économiques qui en dépendent.